La Ley de Reducción de la Inflación sigue reduciendo el déficit

Hace casi dos años, el presidente Joe Biden promulgó la Ley de Reducción de la Inflación (IRA).¹ Esta ley creó la mayor inversión en energía limpia en la historia de EE.UU.² y reducirá los costos de energía internos, reducirá el daño del cambio climático y hará que la manufactura estadounidense sea competitiva en la economía global de energía limpia. Pero estas inversiones aparecen como costos en el presupuesto federal.

La ley compensa estos costos a través de varios mecanismos diferentes: proporciona fondos al IRS dedicados principalmente a atrapar a los ricos que evaden impuestos, establece un impuesto corporativo mínimo alternativo e impone un impuesto a las recompras de acciones corporativas. También reduce las ganancias de las grandes farmacéuticas al reducir los costos para las personas que compran medicamentos recetados y al mismo tiempo reducir el déficit federal.

Desde la promulgación de la IRA, los expertos han logrado una mejor comprensión de sus implicaciones presupuestarias a través de nuevas investigaciones y estimaciones de costos actualizadas. A junio de 2024, la mejor información disponible sugiere que la IRA aún reducirá el déficit federal durante la década en aproximadamente $175 mil millones (ver Figura 1 a continuación) y ciertamente reducirá el déficit aún más en el largo plazo.³ Es importante destacar que la ley reduce el déficit a pesar de su ola de inversiones y de una utilización mayor de la esperada de estos incentivos a la inversión.

La fuerte absorción de los Créditos de Energía Limpia del IRA es innegablemente beneficiosa tanto para el planeta como para las facturas de gas y servicios públicos de los estadounidenses; La espectacular expansión de la transición a la energía limpia del país está ayudando a lograr el objetivo de Estados Unidos de reducir la contaminación climática a la mitad de los niveles máximos para 2030.⁴ Los economistas predicen que reducirá los costos para los consumidores, incluidos ahorros anuales de hasta $220 por hogar en facturas de servicios públicos, al tiempo que ayudará a impulsar $178 mil millones en inversiones en energía limpia y transporte en los primeros tres trimestres de 2023.⁵

Las estimaciones más recientes de la Oficina de Presupuesto del Congreso (CBO) y el Comité Conjunto de Impuestos (JCT), que actúa como contraparte fiscal de la CBO, sitúan el coste climático del IRA en unos 730.000 millones de dólares. Esto no incluye los costos asociados con la regla de emisiones de la Agencia de Protección Ambiental (EPA) porque es una política separada que la administración Biden publicó en abril de 2023.⁶ Si bien este informe examina el impacto del IRA en el déficit como se señaló, incluso si se agregan los costos de todos los estándares de emisiones de vehículos, es probable que el IRA se pague por sí solo en el transcurso de la década.

El costo de estos créditos ha atraído mucho interés por parte del sector privado, y sus estimaciones se basan en diversos conceptos, metodologías y supuestos.⁷ A medida que en los próximos años el IRS y otras agencias dispongan de datos reales sobre impuestos y gastos, los expertos comprenderán mejor cómo se comparan las estimaciones gubernamentales actualizadas con las del sector privado.

La CBO y el JCT hacen proyecciones basadas en la mejor información conocida en ese momento, lo que a su vez permite a los formuladores de políticas utilizar la mejor información disponible al decidir si respaldan la legislación. Cuanto más nuevo es un programa, más incertidumbre hay en las predicciones. Ésa es la naturaleza de la puntuación presupuestaria.

A medida que se disponga de nueva información, es justo reevaluar el impacto de la legislación. El análisis de este informe se centra en el costo actualizado de proporcionar energía limpia en la IRA, así como en la información más reciente disponible sobre los fondos adicionales de la Ley para el IRS. Desde la promulgación de la IRA, nuevas investigaciones empíricas importantes han evaluado los esfuerzos previos de aplicación del IRS y han permitido una mayor precisión en la estimación de los efectos presupuestarios de proporcionar fondos adicionales.⁹

En febrero de 2024, utilizando los hallazgos de este nuevo análisis de la efectividad de la aplicación del IRS, el Departamento del Tesoro actualizó sus estimaciones del aumento de la recaudación procedente de fondos adicionales del IRS en cuentas IRA.¹⁰

Aunque el suministro de energía limpia está costando más de lo esperado, todavía se espera que los ahorros superen los costos en el transcurso de la década. Para compensar los costos de las inversiones en energía limpia y atención médica, el proyecto de ley promulgó formas de reducir los costos de la atención médica y aumentar los ingresos fiscales adicionales.

La IRA incluía múltiples disposiciones para reducir los precios de los medicamentos recetados de Medicare. Cabe señalar que autorizó al Secretario del Ministerio de Salud y Servicios Humanos a negociar directamente con las compañías farmacéuticas los precios que Medicare paga por los medicamentos recetados a través de las Partes B y D.¹¹ Las negociaciones generan ahorros tanto para los beneficiarios de Medicare como para el gobierno federal. La IRA también genera ahorros al exigir a los fabricantes de medicamentos que paguen un reembolso a Medicare si aumentan los precios por encima de la inflación.¹² Finalmente, la ley generó ahorros en salud al retrasar aún más hasta 2032 la ley de reembolso de la Parte D de la administración Trump, que habría eliminado los reembolsos establecidos entre los administradores de beneficios de la Parte D de Medicare o los patrocinadores de planes de salud y las compañías farmacéuticas.¹³

La IRA también generó ingresos a través de varios mecanismos. Revirtiendo más de una década de desinversión, la IRA proporcionó 80 mil millones de dólares al IRS, que se dedicó en gran medida a una mayor aplicación de las leyes tributarias. La mayor parte de estos fondos se dedica a emplear personas adicionales para una mayor aplicación de las leyes fiscales existentes, a fin de garantizar que las personas paguen los impuestos que ya deben legalmente. Por ejemplo, se estima que sólo este año, el porcentaje más alto de contribuyentes no pagará aproximadamente $215 mil millones en impuestos que adeudan según las leyes tributarias existentes.¹⁴ La ley también proporcionó miles de millones de dólares para ayudar a modernizar las computadoras y los sistemas utilizados por el IRS para aumentar la aplicación de la ley y mejorar el servicio al cliente. Esta financiación es extremadamente eficaz y se amortiza muchas veces.¹⁵

La IRA también promulgó un nuevo impuesto mínimo sobre la renta corporativa. Este impuesto busca abordar el problema de las grandes corporaciones que reportan enormes ganancias a sus accionistas mientras pagan poco impuesto corporativo.^dieciséis El impuesto exige que unas 80 grandes corporaciones con más de mil millones de dólares en ingresos anuales paguen al menos un impuesto del 15 por ciento sobre esas ganancias, con algunos ajustes.¹⁷ El JCT estimó que recaudaría más de 200 mil millones de dólares en 10 años.¹⁸

Además, la IRA creó un nuevo impuesto especial sobre la recompra de acciones, que es cuando las corporaciones recompran sus propias acciones como una forma de distribuir efectivo a los accionistas. Las recompras se han disparado en las últimas décadas, especialmente después de la legislación de reducción de impuestos de Trump en 2018, cuando alcanzaron un máximo anual de 1 billón de dólares.¹⁹ Las recompras tienen ventajas fiscales sobre los dividendos, que es el otro método que utilizan las corporaciones para distribuir efectivo a los accionistas.²⁰ El IRA ha comenzado a abordar esta brecha en el tratamiento fiscal con un impuesto del 1 por ciento sobre las recompras de acciones, que el JCT estima que recaudará alrededor de 75 mil millones de dólares en 10 años.²¹

En total, es probable que la IRA reduzca el déficit en 176 mil millones de dólares durante el período presupuestario de 2022 a 2031, cuando se promulgó por primera vez el proyecto de ley, y en 535 mil millones de dólares de 2025 a 2034, el período presupuestario actual.

El Center for American Progress estima que la IRA comenzará a generar ahorros presupuestarios a partir de 2028.²²

Alrededor del 95 por ciento de los costos de la IRA son temporales. El aumento de los subsidios a las primas en el mercado de seguros de salud solo se extendió hasta 2025. De manera similar, casi todos los incentivos fiscales a la energía limpia expiran en 2034 o antes. Estos incentivos energéticos con fechas de finalización explícitas representan alrededor del 70% de todos los costos de incentivos energéticos entre 2031 y 2033, lo que sugiere que el costo general del suministro de energía disminuirá en la segunda década.²³

Las dos disposiciones que tienen importantes implicaciones presupuestarias más allá del año 2034 son el crédito para la producción de energía limpia y el crédito para la inversión, que representan alrededor del 30 por ciento del costo de los incentivos energéticos al final del período presupuestario.²⁴ Comienzan a eliminarse gradualmente en 2032 o una vez que las emisiones del sector eléctrico caigan un 75% por debajo de los niveles actuales, lo que ocurra más tarde. Es importante destacar que la absorción de estos créditos para electricidad limpia es el principal impulsor para alcanzar el nivel de emisiones que resultará en el cese de los créditos, lo que significa que el éxito de estos incentivos ayuda a limitar su costo presupuestario a largo plazo.²⁵

Por el contrario, gran parte de los ahorros duran para siempre. Tanto el poder de negociación de los precios de los medicamentos como los descuentos por inflación de los medicamentos son políticas permanentes, y los ahorros tanto para el gobierno federal como para los beneficiarios de Medicare aumentan con el tiempo. También se fijan el impuesto mínimo de la empresa y los impuestos sobre la recompra de acciones.

Y si bien el aumento de la financiación para atrapar a ricos y aspirantes a evasores de impuestos es temporal, la modernización de las computadoras y los sistemas utilizados por el IRS no lo es. Estos mejores sistemas seguirán existiendo y seguirán proporcionando mayores ingresos fiscales en los próximos años.

Dado que los costos son en gran medida temporales y muchos de los ahorros son permanentes, la IRA sin duda se amortizará sola en el largo plazo, incluso si los créditos de inversión y producción de energía limpia continúan más allá de 2032.

La IRA realizó la inversión en energía limpia más importante en la historia de Estados Unidos, reduciendo las facturas de seguros médicos y servicios públicos, y ayudando al IRS a detectar a los evasores fiscales adinerados. Y aunque las inversiones en energía limpia de Estados Unidos están aumentando más de lo esperado en esta década, la IRA lo hizo al mismo tiempo que redujo los déficits federales. en el mediano y largo plazo. Debemos ver estos grandes costos de la energía limpia como lo que realmente son: inversiones en el futuro.

Los autores desean agradecer a Trevor Higgins, Shannon Baker-Barnster, Jean Ross, Andrea Doukas, Nicole Refugal, Lily Roberts, Madeline Shepherd, Laura Rodriguez y Emily Gee por sus útiles sugerencias, y a Jessica Vela por sus útiles sugerencias y asistencia en la investigación.

Para estimar el costo actualizado de los créditos fiscales por energía limpia, los autores utilizaron las puntuaciones CBO y JCT originales de la IRA;²⁶ La puntuación de la ley Limitar, Ahorrar, Crecer;²⁷ e información de las líneas de base de febrero de 2024 y junio de 2024 de la CBO.²⁸

Los autores utilizaron estimaciones del Departamento del Tesoro sobre los ahorros generados por las inversiones adicionales del IRS.²⁹ El análisis del Departamento del Tesoro utilizó evidencia de una inversión similar en California para estimar que la modernización empresarial conduciría a un aumento del 1 por ciento en el total de impuestos recaudados.³⁰ Sin embargo, en el análisis de tesorería este valor no aumentó con el tiempo con el tamaño de la base imponible total. Los autores optaron por suponer que el valor aumenta con el tamaño de la base imponible total. Si, en cambio, los autores hubieran utilizado la estimación del Tesoro sobre el impacto de la modernización empresarial, este informe aún concluiría que la IRA reduce el déficit, aunque las cifras serían ligeramente diferentes.